의회제(내각책임제)가 무엇인가? 정부형태의 장∙단점 (feat.공준성 나자로LazarusKong)

의회제, 의원내각제가 무엇이며, 그에 대한 장점과 단점을 알아보자

의회제(의원내각제)라고 하는 것에 대한 정치형태가 무엇이며, 이에 대한 장∙단점을 알아가보는 시간을 가져보자. 분명 우리 대한민국 정치인 중에는 누군가가 계속하여 의회제(의원내각제 or 내각책임제) 일본의 정치형태로 따라가려고 하는 사람이 있다. 그렇기에 오늘은 이 글을 작성해 본다.

대한민국 정치인 중 의회제를 채택하려는 무리들이 있다. 그래서 내각책임제를 파헤쳐본다!

의회제(의원내각제)가 무엇인가?

조선 창업 대업을 이끈 정도전의 정치사상과 근접

 행정부의 성립과 존속이 의회(입법부)의 신임에 근거하는 정부 형태를 말하는데, 쉽게 설명하자면 현 대한민국 정부 형태는 대통령제인데, 대통령제에서는 대통령이 정부(행정부)의 모든 실권을 갖지만 의회제는 행정부의 실권을 입법부(의회)가 가지며 의회로부터 나온 총리가 행정부 수반으로 내각을 구성해 정부를 운영하며, 내각불신임권을 행사함에 따른 국정에 대한 책임을 물어 내각 해산할 수 있다고 한다. 이것은 정도전이 조선 창업 당시 국왕의 통치가 아닌 재상이 통치하는 국가를 꿈꿔왔던 것처럼 이를 이해하면 쉽게 풀이할 수 있다. 다시 말해, "실권이 국왕에게 있는 것이 아닌 영의정에게 있다."란 말이다.

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대한민국의 역사에서 찾아볼 수 있는 의회제(내각책임제)

대한민국의 대통령제가 된 이유 '이승만∙박정희 전 대통령'

 한반도 역사에선 삼국시대 역사 속에 있던 제가회의∙정사암 회의∙화백회의 등의 의결기구가 존재해 재상들을 선출했고, 귀족의 자문기구 성격이 강했던 귀족회의였다. 이는 6세기 이후 왕권이 더 강화되면서 그 한계에 다다랐지만, 대한제국 시기에 와서 독립협회의 의회 수립 운동의 노력으로 최초의 의회 기관으로서 중추원이 설립되었으나 내각 구성권은 없었으며, 왕정파의 대립에 의해 개의 첫날만에 폐지되었던 역사가 있다.

 대한민국 건국 이후 제헌 헌법의 초안은 서유럽식 양원제 의회제로 구성되었으나, 미국식 제도를 추진하던 이승만이 "대통령제를 채택하지 않는다면 그 어떤 공직도 맡지 않겠다."는 주장에 제헌 헌법은 대통령제를 근간으로 하게 된다. 그 후, 이승만이 4∙19혁명으로 인한 대통령직 하야 후 1960년 6월 15일 의회민주주의를 골자로 한 헌법 개정으로 대한민국 제2공화국이 성립되면서 대한민국에는 처음으로 의원내각제가 도입되었다. 그러나 몇 달 후 박정희를 중심으로 한 쿠데타 세력(5∙16 군사정변) 정권 장악 후 헌법 개정을 해 의원내각제를 폐지하고 다시 대통령제로 환원시켰고, 박정희 본인이 대통령에 취임하게 된다. 이후 수차례 개헌 속에서도 현재까지 대통령제가 유지되고 있다.

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의원내각제(내각책임제) 특징

 의원내각제는 국가원수와 행정부 수반이 분리된다. 행정부 수반의 권한 모두 총리가 가진다. 따라서 의원내각제는 대통령중심제에 비해 권력이 분산이 된다.  의원내각제는 행정부 수반을 의회에서 선출하게 되는데, 선출된 사람을 총리(or 수상)라 명칭하는데, 총리는 국정에 관해 의회에 책임을 지게 된다. 여기서 의회제(내각책임제)의 장점이 나타나는데, 의회는 내각 불신임권을 갖고 있어 언제든지 총리에 대한 신임을 철회(해임)할 수 있다. 이에 대응해 총리는 의회 해산권을 갖는다. 가령 총리가 판단하기에 의회가 민심을 위배하고 있을 경우, 정부 정책의 강력한 뒷받침을 위해 의석을 가진 여당이 필요한 경우, 자신에 대한 의회의 불신임 추진에 동의하지 못할 경우 등의 이유로 총리는 의회를 해산하고 조기 총선을 치르는 정치적 승부수를 던질 수 있다. 조기 총선에서 여당이 승리하면 총리는 자신의 직위 및 정권을 유지할 수 있지만 반대로 여당이 패하면 정권을 잃을 수 있다.

 의원내각제에서는 다수 의석을 차지한 세력이 정부를 구성한다. 그러나 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없을 경우 둘 이상의 정당이 연합해 과반 의석을 이룬 뒤 정부를 구성하게 되는데, 이를 연립 정부(연정)라 말한다. 또한 웨스트민스터 시스템 채택 국가들에게 나타나는 내각에서는 내각에는 참여하지 않으나 의회 내에서 여당을 신임하기로 협의하는 신임 공급(신임 보완)의 방법도 있다. 그럼에도 다수의 지지를 얻는 데 실패하고 의회에서 불신임되면 총사퇴 또는 의회를 해산하고 선거를 다시 치러야 한다.

 특히 총선을 완전 비례대표제(스웨덴/네덜란드/덴마크 등) 또는 연동형 비례대표제로 치르는 국가들(독일/뉴질랜드 등)에서는 정당의 지지율과 의석비율이 일치하게 되어 다당제가 정착되고, 그 결과 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일이 거의 발생하지 않는다. 따라서 이들 국가에서는 연정이 사실상 필수며 일상적이라 볼 수 있다. 반면 대통령중심제는 승자독식 구조이기에 연정은 잘 발생하지 않는다. 이처럼 내각제는 연정이 많이 이뤄진다는 점에서 대통령 중심제에 비해 권력 분산적 성격을 지니고 있다. 그러나 내각제는 보통 여대야소이므로 행정부와 입법부가 융화되는 경향이 있다는 점에서 권력 집중적 성격이 있는데 대통령중심제에서도 유사한 상황이 펼쳐지기도 한다.

 내각제는 선거를 통해 국민들로부터 국민의 대표(의원)로 선출된 자만이 내각의 각료(총리 및 각 부 장관)가 될 수 있다. 이는 권력 행사의 민주적 정당성을 위한 것으로 각료로 임명되더라도 의원직 사퇴할 필요는 없다. 반면 대통령중심제는 대통령을 제외한 각 부 장관은 국민들로부터 선출된 자가 아니어도 된다. 국민들로부터 선출된 자, 즉 의원 중에서 임명할 수 있지만 그 경우 의원직을 사퇴해야만 한다. 

 내각제에서는 정부의 법률안발의권, 각료의 의회 출석권, 각료의 의회에서의 발언권이 인정된다. 반면 대통령중심제에서는 인정되지 않는 것이 원칙이다.

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의원내각제의 각 국의 유형들

 학계에서는 의원내각제를 크게 영국에서 발달한 웨스트민스터식과 총의제를 중심으로 한 서유럽식으로 구분하고 있다. 또한 총리와 내각의 선출 및 임명 과정이 국가마다 상이하다.

 웨스트민스터식은 주로 영연방 국가들이나 영국의 영향을 많이 받은 국가들에서 발견되는데, 대립적 토론이 주로 부각되며, 의회 산하 위원회보다 본 회의에서 토론과 그 토론에서 나온 결정이 더 중요시하게 된다. 의회 의석도 여당과 야당이 서로 마주보게끔 배치하는 경우가 많은데, 이와 같은 유형은의 국가들을 살펴보면, 영국/캐나다/인도 등은 다수대표제를 통한 의원 선출을 하고, 뉴질랜드 등은 비례대표제로 의원들을 선출하며, 오스테일리아/아일랜드는 선호투표제를 채택하고 있다. 그러나 어떤 선거제도를 따르든 폐쇄형 명부제는 기피하는 경향을 갖고 있다.

 이와 반면에 독일/스웨덴/스페인 등의 유럽 대륙 국가들의 내각제는 웨스트민스터식과 구분되며, 이를 서유럽식 의원내각제로 분류하고 있다. 서유럽식 의원내각제는 합의적인 토론(합의제 민주주의)을 선호, 의석을 부채꼴로 배치하는 특징이 있다.(대한민국 의회와 비슷). 또한 선거에 있어 공개형 명부제를 통한 비례대표제를 선호하며, 의결 과정에서 본회의보다는 산하 위원회에서의 의논 비중이 더 크다 할 수 있다. 네덜란드나 스웨덴과 같은 몇몇 국가에서는 의원이 장관으로 임명되면 의원직에서 사직해야 하며, 이 국가들의 장관들은 의회에 참석해 토론을 하지만, 법안 투표권은 없다.

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의원내각제의 장∙단점

의원내각제의 장점

• 정부가 국정 운영 능력이 부족하다던가 국민들로부터 지지를 상실했을 때 신속하게 대응할 수 있다는 점.
• 의회가 내각불신임권을 갖기에 언제든지 총리르 해임시키고 정부 교체가 가능하다는 점.  
• 현재 의회의 의석 구도가 민심과 동떨어져 있다고 생각할 시 즉각 의회를 교체할 수 있다는 점.
• 총리 뿐만 아니라 의원의 임기도 보장되지 않는다.(총리의 권한 중 의회해산권 및 조기총선실시권)

의원내각제의 단점

• 정당 간 이합집산이 잦을 경우, 정부의 존속 기간이 지나치게 짧아지고 정국이 불안정해진다는 점.
• 단독으로 과반 의석을 차지한 정당이 없을 경우 연정을 하게 되는데, 군소정당이 난립한 경우 연정 합의가 여의치 않다는 점.
• 위의 내용에 따르면 '무정부 상태'가 오랫동안 유지될 수 있다는 점.

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공준성 나자로가 생각하는 글

"의원내각제는 대한민국 정부 형태의 실정에 맞지 않다."

 의원내각제는 쉽게 풀이한다면 조선시대에 정도전이 개혁하던 국가 '재상 정치'다. '국왕은 말그대로 실권 없는 군주, 재상이 통치하는 국가'를 말하는데, 이는 대한민국 역사적으로 이와 같은 국정수행은 민생을 더 궁핍하게 만들것이다. 본래 대한민국의 역사에는 강력한 왕이 나타나야 국정이 안정되고 민생의 안정이 되는 삶을 찾아왔다. 고대시대에는 '광개토태왕, 장수왕'의 고구려, 백제의 '근초고왕', 신라의 '진흥왕' 시대 때가 있었고 고려에는 '광종'의 시대, 조선시대에는 아시아의 르네상스를 창조하셨던 위대한 대왕 '세종대왕'이 있었으며, 국가의 흔들림에 있어서 개혁을 꿈꾸었던 '정조대왕'이 있었다.

 즉, 재상이 통치했던 국가는 왕권의 약화였던 시기에 이와 같은 일들이 일어났다. 그것은 바로 '권력'의 힘에 취해 마약 같은 존재처럼 백성을 자신의 힘을 과시하는 하나의 수단이었고, 재산을 축적하는데 무지한 백성을 이용하였던 역사, 그 역사를 다시 창조하겠다고 하는 국회의원이라 하는 사람들이나 지식인이라 하는 사람에게 말하고 싶다. 그것이 도대체 대한민국의 영향력을 어떠한 영향력을 줄 것인가!

 현재 보더라도 그렇지 아니한가, 국민을 우롱하며 전 정부를 탓하고 아직까지도 이데올로기적 개념에만 사로잡혀 그리고 서로가 끼리끼리라는 것을 국회의원들이라 하여 권력의 맛에 취해 그 힘을 과시하기 위해 입법부에서 국민을 생각하는 법을 입법(만들 수 있는 자리)할 수 있는 자리에도 거기서 법을 발의하는 인재가 있으며, 그 인재가 있다하더라도 매장을 시키는 자가 누구인가?!

 인재는 항상 대한민국에 존재해왔다. 그 인재를 죽이는 것은 권력의 맛에 취한 사람들. 국민을 이용하고 무식한 존재라 믿는 이들, 자신들이 무식하면 용감한 사람이거늘....

 의원내각제는 새로운 재상정치와 서유럽식의 독일의 것을 따와 가져올 것이다. 대한민국 법이 독일학계 법과 미국 법을 짬뽕하여 좋은 것을 만들어 놓았다고 지식인들이 말하기에 분명 또 좋은 것이라 속이면서 자신의 잇속을 챙기던 제2인자들이 무능한 대통령을 앞에 허수아비로 세워놓고 뒤에서 온갖 국민의 뒤통수를 치는 좋은 수단을 가지는 것이 의원내각제(의회제, 내각책임제)로의 정치형태의 개혁이라 외칠거라 나는 굳게 예언한다.

 우리는 대통령제가 맞고 그 대통령제의 임기는 5년이 아닌 미국과 같은 4년 중임제로 나아가야 할 것이다. 잘하면 8년을 하는 것이고, 국정 수행을 못하면 4년의 임기 내에 탄핵을 시켜 쫓아내든 4년만 국고를 털어먹고 나가라고 하든가 말이다. 우리 대한민국에서는 문재인 정부 때 의원내각제가 시도되었다. 그 이야기는 추후에 이야기하도록 하자.